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Expte. Nº 3.599-D-2018 H.C.D.N.
Proyecto de ley
El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos
en Congreso, sancionan con fuerza de Ley:
Ley Nacional de Acceso
a la Justicia Colectiva de Consumidores, Trabajadores, el Medioambiente y los
derechos de incidencia colectiva en general
Capítulo I
Artículo 1°.- Ámbito de aplicación. Esta ley regula los procesos judiciales
para la prevención o reparación de daños a derechos de incidencia colectiva
indivisibles inter jurisdiccionales o para la prevención o reparación de daños
a derechos individuales homogéneos con efectos en más de una jurisdicción, sea
que tramiten ante la justicia provincial o nacional ordinaria o ante la
justicia nacional federal.
Artículo 2°.- Finalidades y pautas interpretativas: El
proceso colectivo podrá ser utilizado para resolver conflictos que involucren a
grupos de personas que reúnan condiciones uniformes, de hecho, o de derecho,
frente a la cuestión debatida en el proceso.
Son finalidades de los procesos colectivos:
a) Promover el acceso a la justicia de grupos de personas,
especialmente de aquellos grupos estructuralmente vulnerables, desprotegidos,
relegados o desaventajados.
b) Promover la eficiencia y efectividad en la resolución de
conflictos de gran escala por parte del sistema de justicia;
c) Promover la modificación de conductas que afectan derechos de
grupos de personas, tanto por acción como por omisión;
d) Promover la obtención de soluciones uniformes para conflictos
repetitivos o estructurales, sin importar la cuantía del litigio;
e) Promover la amplitud, publicidad y transparencia de la
discusión, así como la resolución de conflictos colectivos.
Estas finalidades deberán ser consideradas por el juez o
jueza como pautas interpretativas para resolver cualquier conflicto
hermenéutico y de ponderación que pueda presentar la aplicación de la presente
ley.
Artículo 3°.- No alteración de los principios de las normas
sustantivas. El proceso colectivo reglamentado por esta ley, no disminuye los mecanismos procesales
protectorios contemplados en la legislación de fondo para la materia de que se
trate, ni la aplicación de los principios que rijan en cada caso, ni el orden
público que impere en dichas materias.
Capítulo II
Artículo 4°.- Competencia federal y local. Domicilio. La
justicia federal será competente para entender en los procesos colectivos en
los casos comprendidos en el art. 116 de la Constitución Nacional y su
reglamentación. Se tendrán en cuenta las siguientes reglas especiales:
a) Procederá
la competencia federal cuando el bien colectivo indivisiblemente comprometido
en la acción deducida tenga carácter interjurisdiccional, circunstancia que
deberá ser demostrada prima facie por quien lo invoque, mediante elementos de
convicción suficientes;
b) Procederá
la competencia federal si el origen común de las lesiones o defensas divisibles
por las que se debate colectivamente tiene carácter interjurisdiccional;
c) No procederá la competencia federal por razones de
vecindad por la sola circunstancia de existir miembros del grupo que habiten en
diversas jurisdicciones;
d) Procederá
la competencia federal por razones de vecindad si todos los miembros del grupo
habitaran en una jurisdicción distinta a la contraparte.
En todos los demás casos, la competencia será del juez o jueza
del fuero local correspondiente conforme a la materia de fondo objeto del
proceso colectivo.
En los procesos para la prevención o reparación de daños a
derechos individuales homogéneos con efectos en más de una jurisdicción será
competente, a elección del
actor, el juez o jueza
del domicilio de la sede social de la demandada, o el de cualquier otro
domicilio en el que se hubiera avecindado la demandada y perfeccionado al menos
una de las relaciones jurídicas comprendidas en el grupo representado.
Artículo 5°.- Deberes y Facultades del juez o jueza. El juez
o jueza tiene el deber de dirigir y gestionar el proceso colectivo de la manera
más adecuada, rápida y eficiente posible, conforme a las particulares
circunstancias de la causa y al interés público involucrado en el conflicto.
En cumplimiento de este deber, en cada caso y en la fase más
temprana posible, el juez o jueza podrá definir un cronograma de trabajo que contemple plazos y
modalidades para la realización de los distintos actos procesales en función de las particularidades
del caso y del mejor cumplimiento de las finalidades establecidas en el art. 2.
El juez o jueza procurará durante todo el desarrollo del proceso que las
partes, auxiliares y demás sujetos intervinientes cumplan con los objetivos
referidos según el cronograma estimado.
El juez o jueza del proceso colectivo puede tomar cualquier medida de gestión y ordenamiento
que estime conveniente para una resolución más rápida, económica y eficiente
del conflicto siempre y cuando se respete el contradictorio y la igualdad entre
las partes.
El juez o jueza tiene un deber calificado de motivación de
las decisiones interlocutorias y definitivas que tome en los procesos
colectivos tramitados conforme la presente ley, debiendo ponderar los
argumentos y consideraciones relevantes aportados por los sujetos
intervinientes en el debate para su resolución. Asimismo, tiene el deber de
utilizar en todo momento un lenguaje claro y sencillo para permitir la debida
difusión y comunicación pública del contenido de tales decisiones.
Aun cuando una demanda no hubiera sido promovida cumpliendo
con los requisitos formales establecidos en esta ley, si el juez o jueza
entendiera que se trata de un supuesto alcanzado por los arts. 1°, 2° y 8°,
podrá disponer de oficio que se efectúen las precisiones y adecuaciones
correspondientes para su tramitación conforme el trámite de la presente ley. Con
tal fin, podrá notificar a los legitimados del art. 10 incisos b, c, d, e, y f
para que asumen la representación colectiva activa, o iniciar el procedimiento
del art. 11 para seleccionar al representante del grupo colectivo pasivo para
los casos en que sea necesario.
Artículo 6°.- Excusación. Únicamente serán motivos de recusación o excusación del juez o jueza
interviniente en un proceso alcanzado por esta ley, los siguientes:
a) Haber sido el juez o jueza defensor, emitido opinión o
dictamen, o dado recomendaciones acerca del pleito, antes de comenzado el
proceso, de alguno de los representantes de grupo, o de las partes que actúen
en interés propio;
b) Haber recibido el juez o jueza beneficios de importancia
de alguno de los representantes de grupo, o de las partes que actúen en interés
propio;
c) Tener el juez con alguno de los representantes de grupo, o
de las partes que actúen en interés propio, amistad que se manifieste por gran
familiaridad o frecuencia en el trato;
d) Tener contra representantes de grupo, o de las partes que
actúen en interés propio, enemistad, odio o resentimiento que se manifieste por
hechos conocidos. En ningún caso procederá la excusación por ataques u ofensa
inferidas al juez o jueza después que hubiere comenzado a conocer del asunto.
Capítulo III
Artículo 7°.- Admisibilidad del Proceso Colectivo: En el
examen sobre la admisibilidad de un proceso colectivo será necesario verificar:
a) La
imposibilidad o grave dificultad de constituir un litisconsorcio entre los
integrantes del grupo,
sea por el número de sus integrantes o por la presencia de obstáculos
económicos, materiales, sociales o culturales al acceso a la justicia que
dificulten el ejercicio efectivo de los derechos.
b) El
predominio de las cuestiones comunes sobre las individuales, ya sea porque la
pretensión se enfoque en la tutela de un bien o derecho de incidencia colectiva
indivisible perteneciente a un grupo relevante de personas; o porque,
tratándose de bienes o derechos de objeto divisible, las cuestiones
individuales no sean un obstáculo para la resolución concentrada de las
cuestiones comunes.
c) Cuando se trate de pretensiones divisibles referidas a
derechos individuales homogéneos, además de los requisitos indicados, es
necesaria la demostración de la
utilidad de la tutela colectiva
para lograr las finalidades del art. 2.
En la resolución sobre la admisibilidad será relevante la
ponderación que se haga sobre la posibilidad y eficacia de la vía colectiva en
comparación con su ejercicio, activo, pasivo o mixto, por carriles individuales
o litisconsorciales.
El eventual monto
económico de las pretensiones individuales homogéneas, no constituirá
por sí solo un impedimento a la tramitación de la acción colectiva.
Artículo 8°.- Pretensión colectiva. La pretensión colectiva
será admisible si se funda en hechos que den lugar al trámite de un proceso
colectivo y se limita exclusivamente a resolver las cuestiones comunes
invocadas por el representante del grupo.
De existir cuestiones heterogéneas entre los miembros del
grupo, estas deberán
dirimirse individualmente en forma
posterior a la sentencia colectiva, por vía incidental o en procesos
individuales, según se ejerza o no el derecho de exclusión. El juez o jueza tendrá amplias
facultades para administrar el proceso de modo de resolver adecuadamente la
controversia, preservando las finalidades referidas en el art. 2.
Artículo 9°.- Demanda. Contenido. La demanda colectiva
deberá:
a) Definir cualitativamente al grupo involucrado a efectos de
establecer los límites subjetivos del proceso. De ser posible, deberá estimar el número de personas que
lo componen. La
contraparte deberá aportar la información necesaria que obre en su poder para
establecer dicho número;
b) Demostrar el cumplimiento de los recaudos establecidos
en el art. 7;
c) Acreditar la adecuada representatividad del legitimado,
cuando ésta no se presuma conforme lo establecido en esta ley.;
d) Declarar otros procesos con pretensiones similares en los
que el actor sea parte y, en su caso, los datos necesarios para
individualizarlos y su estado procesal;
e) Explicar, con la mayor precisión posible, el tipo,
características y forma de implementación que, a juicio de la actora, deba
contener la sentencia definitiva a dictarse.
Artículo 10.- Legitimación colectiva. Serán legitimados para
representar al grupo en la acción colectiva:
a) Toda
persona miembro del grupo;
b) Las
asociaciones civiles y fundaciones que tengan por objeto la defensa de derechos
de incidencia colectiva y se encuentren debidamente inscriptas, acreditando, en
caso de que corresponda, su inscripción en los registros creados por leyes
particulares de las materias de fondo;
c) El Ministerio Público;
d) El Defensores del Pueblo nacional, provincial o municipal;
e) Las
asociaciones sindicales;
f) Aquellos
sujetos a los cuales leyes especiales confieran legitimación colectiva.
En caso de abandono del proceso o ausencia de adecuada
representatividad en el legitimado, el juez o jueza deberá ordenar, en forma
oficiosa, la intervención del Ministerio
Público o del Defensor del Pueblo para que evalúen la necesidad, oportunidad y conveniencia de
continuar con el pleito en nombre del grupo y, en su caso, asuman en forma
conjunta o indistinta tal representación hasta su culminación o hasta la
designación de un nuevo representante del grupo. El juez o jueza podrá también convocar a asociaciones con
reconocidos antecedentes en la defensa de los derechos comprometidos en la
contienda. Si ninguna de
los sujetos se presenta para continuar con el trámite, se procederá
fundadamente al archivo del expediente, dando amplia publicidad a la resolución.
Artículo 11.- Pretensión colectiva pasiva. Podrán interponerse
pretensiones individuales o litisconsorciales contra un grupo de personas.
Quien accione deberá identificar al legitimado que postule
como representante adecuado de la clase demandada. El juez o jueza correrá
traslado al representante del grupo propuesto por un plazo de veinte (20) días.
Contestado el traslado, y en el caso que el representante propuesto hubiera
aceptado ejercer la representación, el juez o jueza deberá evaluar si cumple
los parámetros fijados en los arts. 12 y 13, designándolo en caso afirmativo
como representante de grupo. En caso de no aceptarse la representación por el
representante propuesto, el juez o jueza fijará una audiencia abierta dentro
del plazo de quince (15) días a las que citará y notificará a la actora, al
Ministerio Público y a aquellos integrantes del grupo demandado que a su juicio
sean más representativos. Podrá fijar medidas de publicidad para convocar
públicamente a otros miembros del grupo demandado. En la audiencia el juez o
jueza podrá acordar con los miembros del grupo demandado citados, cuál de ellos
asumirá la representación colectiva. Si no fuera posible llegar a un acuerdo
sobre quien de los presentes en la audiencia representará al grupo, el juez o
jueza designará uno de ellos de oficio. En el mismo acto, se dictarán las
medidas del art. 14 y se notificará al representante de la demanda corriéndose
traslado por el plazo correspondiente.
En las pretensiones colectivas pasivas, será improcedente
conceder el pedido de exclusión a los miembros de la clase. La exclusión sólo
será admitida cuando se exponga una causa que el juez o jueza considere
razonable mediante una decisión fundada.
La sentencia hará cosa juzgada sea esta favorable o
desfavorable para los intereses del grupo, siempre que hayan sido adecuadamente
representados en idénticos términos a los fijados en el art. 27.
Es aplicable a las acciones colectivas pasivas lo dispuesto
en este Código para las acciones colectivas activas, en lo que no fuera
incompatible.
Artículo 12.- Representación adecuada. El juez o jueza
controlará y supervisará de oficio o a instancia de parte, a lo largo de todo
el proceso, la adecuada representación de los intereses de los integrantes del
grupo por parte del legitimado y de los abogados que asuman la dirección
técnica del proceso como apoderados o patrocinantes. A tal efecto será
primordial el resguardo de los derechos de los miembros del grupo representado.
Para el análisis de la representatividad adecuada el juez o
jueza deberá evaluar, de forma no excluyente, los siguientes parámetros:
a) La
credibilidad, capacidad, prestigio y experiencia del legitimado y sus abogados;
b) Los
antecedentes que demuestren en la protección judicial y extrajudicial de los
intereses o derechos de los miembros del grupo;
c) Su conducta en otros procesos colectivos;
d) La calidad de la actuación desarrollada en el pleito y el
conocimiento demostrado acerca de la materia sobre la que versa;
e) La
coincidencia entre los intereses de los miembros del grupo y el objeto de la
demanda;
f) En su
caso, el tiempo de constitución de la asociación y la representatividad de ésta
o de la persona física respecto del grupo.
La dirección del proceso quedará a cargo del legitimado
colectivo que reúna los antecedentes suficientes y que esté en mejores
condiciones de llevar adelante una defensa idónea de los intereses del grupo,
de acuerdo al conflicto de que se trate. Los otros legitimados podrán controlar
su actuación, señalar los defectos en la representación y colaborar en el
correcto avance del proceso, actuando como terceros adherentes simples.
En los supuestos previstos en el art. 10, apartados b), c) d)
y e) la idoneidad del
legitimado se presumirá, salvo prueba en contrario.
En caso que el juez o jueza determine que este requisito ha
dejado de estar configurado, deberá suspender el proceso por el plazo que
estime razonable y proceder del modo establecido en el art. 10, último párrafo.
Artículo 13.- Abogados de grupo. Designación y remoción. El juez o jueza se encuentra facultado para
designar y remover a los abogados del grupo en base al cumplimiento de los requisitos de la adecuada
representatividad establecidos en el art. 12, en el supuesto de desempeño
negligente, o en caso de encontrar acreditado un conflicto grave de interés
entre los mismos y el legitimado colectivo. También podrá requerir la
información que estime pertinente y formular precisiones sobre la forma en que
deben proceder en el manejo del proceso.
Artículo 14.- Apertura. Una vez recibidas las actuaciones, el
juez o jueza constatará si existen procesos colectivos en trámite que se
refieran al mismo objeto litigioso. En caso de existir, procederá de
conformidad con lo normado en el art. 20. En caso negativo, convocará a la actora y al Ministerio Público
a una audiencia dentro de los quince (15) días, para discutir acerca de la
admisibilidad del proceso colectivo. En la audiencia, el juez o jueza podrá disponer que una
clase de personas sea dividida en subclases a los efectos de un mejor trámite
del proceso colectivo. Culminada dicha audiencia, resolverá mediante decisión
interlocutoria fundada y motivada, si se encuentran reunidos los recaudos de
admisibilidad del proceso colectivo y de las pretensiones deducidas. En caso
afirmativo, declarará la apertura del proceso, ordenará la inscripción en el
Registro Nacional de Procesos Colectivos, las medidas de publicidad del proceso
y correrá traslado de la demanda por el plazo de veinte (20) días.
La demora en proceder a la inscripción del proceso será
considerada falta grave.
Artículo 15.- Publicidad, citación del demandado y
notificaciones. El juez o jueza determinará las modalidades de notificación y
publicidad que estime adecuadas para informar a los miembros de grupo sobre la
existencia y estado de tramitación del pleito. Estas modalidades deberán ser
razonables según las circunstancias del caso, las particularidades de las
pretensiones en discusión y las características del sector de la población a la
cual se dirijan.
Se procurará acordar al proceso la mayor publicidad posible y
priorizar el uso de las nuevas tecnologías y medios de comunicación digital,
radial y televisivos. No podrá realizarse esta publicidad mediante
edictos. Las medidas de publicidad y el tipo de
notificaciones a realizar deben ser acordes con el grado de incentivo que
puedan tener los miembros del grupo para intervenir o bien excluirse del
proceso. Para determinar
este grado de incentivo el juez o jueza deberá ponderar, entre otras cosas, las
características del grupo afectado, la cuantía de las pretensiones individuales
y la relevancia social del conflicto colectivo.
Las partes involucradas, el Estado y cualquier otra persona o
entidad pública o privada de relevancia social, deberán prestar colaboración en
la difusión del asunto a través de las redes sociales, plataformas y medios de
comunicación de que dispongan,
siempre que ello no suponga una carga desmedida. El juez o jueza podrá
requerirles la información pertinente a los fines de resolver sobre las modalidades
a implementar en cada caso. En todos los casos se ordenará la
creación de un sitio en Internet de acceso público para mantener informado a
cualquier interesado sobre el avance del proceso.
Artículo 16.- Características de las medidas de publicidad. La notificación deberá efectuarse en
forma concisa, clara y en un lenguaje simple de entender para cualquier persona. A tal efecto, deberán tomarse en
especial consideración las características personales y sociales del grupo al
cual va dirigida y la posibilidad de acceso al medio a través del cual se
realice la publicidad.
Deberán comunicarse, como mínimo, lo siguiente:
a) El objeto de la acción;
b) La definición del grupo y sus pretensiones o defensas;
c) La opción
del miembro del grupo de participar en el proceso con patrocinio letrado, si
así lo quisiera;
d) La opción de excluirse del grupo al miembro que lo
solicite, indicando el plazo y la forma para solicitarlo;
e) El efecto obligatorio de la sentencia sobre los miembros
del grupo que no ejerzan su derecho de exclusión;
f) La
posibilidad de cualquier interesado que no sea parte en el pleito y que cuente
con reconocida experiencia sobre el objeto de la discusión, de presentarse como
Amigo del Tribunal conforme los requisitos del art. 36.
El juez o jueza podrá, conforme lo considere pertinente,
ordenar nuevas notificaciones a un sector o a todo el grupo frente a
actuaciones ulteriores en el proceso que lo justifiquen por su importancia.
El costo de las notificaciones estará a cargo de ambas partes del
proceso, salvo que el
juez o jueza disponga que sea asumido exclusivamente por alguna de ellas cuando
la contraria goce de beneficio de litigar sin gastos, justicia gratuita o
similar, o bien cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen para no
afectar el acceso a la justicia del grupo.
El juez o jueza podrá requerir al demandado, cuando ello resulte
útil para identificar a los eventuales integrantes del grupo, la información
que estime conveniente para cumplir con la notificación. No proveerla será
considerado como violación al deber de colaboración procesal y podrá ser
ponderado como un indicio al dictarse sentencia.
Artículo 17.- Solicitud de exclusión. En los procesos que
involucren derechos individuales homogéneos, deberá otorgarse a los miembros
del grupo o clase la posibilidad de solicitar quedar excluidos de los efectos
que aquel proceso produzca, estableciendo el plazo y modalidad para el
ejercicio de ese derecho.
Este derecho podrá ser limitado por el juez o jueza en
aquellos supuestos donde, a pesar de tratarse de derechos individuales
homogéneos, las particularidades del caso exijan una solución indivisible del
conflicto.
La solicitud de exclusión no requerirá patrocinio jurídico o
fundamentación, ni será sustanciada. La solicitud surtirá efectos desde que sea
tenida presente por el tribunal.
Artículo 18.- Efectos de la registración. Los efectos del proceso colectivo sobre
otros procesos individuales o colectivos que versen sobre la misma cuestión se
tendrán por operados a partir de la inscripción del auto de apertura en el
Registro Nacional de Procesos Colectivos.
Artículo 19.- Audiencia de prueba y resolución de
excepciones. Una vez contestada la demanda o vencido el plazo para hacerlo se
correrá traslado por el plazo de diez (10) días de los hechos nuevos, y las
excepciones previas si las hubiere. Las únicas excepciones previas admisibles
como de previo y especial pronunciamiento son las de litispendencia, falta de
legitimación activa, y cosa juzgada. Contestado el traslado o agotado el plazo, se convocará de
oficio a audiencia para resolver las excepciones, determinar los hechos
controvertidos, definir la admisibilidad y pertinencia de las pruebas
ofrecidas, dictar las medidas de mejor proveer que fueren necesarias, disponer
la carga provisoria de los gastos de producción probatoria si correspondiere, y
abrir la causa a prueba en el caso de existir hechos controvertidos.
En la audiencia de prueba y resolución de excepciones, el
juez o jueza podrá establecer el cronograma de trabajo contemplado en el art.
30 de esta ley.
Artículo 20.- Litispendencia y conexidad entre procesos
colectivos. La apertura del proceso colectivo generará litispendencia respecto
de otros procesos de igual tenor que se refieran al mismo objeto litigioso y
las causas deberán tramitar ante el juez o jueza que hubiera dictado e inscripto con anterioridad la apertura del
proceso colectivo.
En caso de dos procesos cuya fecha de apertura hubiese tenido
lugar el mismo día, se tomará la fecha de interposición de la demanda, y en el
caso que hayan sido promovidos el mismo día, la hora de su interposición.
Cualquier legitimado colectivo que actúe en una causa que deba ser
acumulada a otra en virtud de lo dispuesto en este artículo, podrá requerir
fundadamente al juez o jueza que habilite la incorporación de nuevos hechos,
pruebas y argumentos en sostén de la pretensión colectiva. Esta facultad podrá ejercerse hasta
el dictado del auto de apertura a prueba y, de ser admitido el pedido, el juez
o jueza deberá asegurar el debido contradictorio entre las partes con relación
a los elementos incorporados.
Al contestar la demanda el demandado deberá presentar en el
proceso colectivo un listado con todos los casos individuales en los que sea
demandado por la misma cuestión, indicando carátula, fecha de inicio, número de
expediente y tribunal ante el cual tramita. El juez o jueza podrá disponer que dicho listado sea
renovado periódicamente.
Artículo 21.- Litispendencia y conexidad entre procesos
colectivos y acciones individuales. La promoción de un proceso colectivo no
impide la iniciación de acciones individuales fundadas en la misma causa,
cuando la materia en debate lo permita. Luego de la apertura del proceso
colectivo, el juez o jueza podrá verificar de oficio o a pedido de parte, la
existencia de procesos individuales pendientes fundados en la misma causa, en
cualquier tribunal del país. De existir, emplazará a la actora para que en el plazo de diez (10) días
exprese su voluntad de continuar la acción individual, excluyéndose en tal caso de los
efectos de la sentencia del proceso colectivo. Si manifestara su voluntad de
incluirse, la acción individual quedará suspendida hasta la culminación del
proceso colectivo, rigiéndose en este caso por los efectos de la sentencia
definitiva o decisión que ponga fin al proceso. El silencio será interpretado como voluntad de excluirse
y continuar con el caso individual.
El demandado deberá informar en el proceso individual sobre la
existencia de una acción colectiva con el mismo fundamento bajo apercibimiento
que, de no hacerlo, el actor individual se beneficiará de la cosa juzgada
colectiva aún en el caso de que la demanda individual sea rechazada.
Artículo 22.- Prueba. Son admisibles todos los medios de
prueba, incluida la prueba estadística o por muestreo, a excepción de la absolución de
posiciones por parte del representante del grupo.
El juez puede ampliar el número de testigos admitidos por los
ordenamientos procesales según las circunstancias del caso.
Al ordenar la producción de prueba el juez puede distribuir
la carga de la prueba de los hechos ponderando el deber de colaboración, la
situación de las partes en relación al objeto del proceso y los principios de
la materia de fondo de que trate. A tal efecto, el magistrado debe tener en cuenta si alguna de ellas
posee o debe poseer conocimientos científicos, técnicos o información
específica sobre los hechos, o mayor facilidad para acceder a la prueba.
Ambas partes tienen el deber de colaborar en el esclarecimiento
de la verdad de los hechos. El incumplimiento de este deber determina una
presunción de veracidad del hecho positivo o negativo que favorezca a la parte
contraria.
Sin perjuicio del beneficio de litigar sin gastos otorgado
por el art. 31, el juez o
jueza podrá determinar cuál de las partes debe asumir provisoriamente los
gastos necesarios para la producción de prueba científica, teniendo en cuenta
para ello la capacidad económica de las partes, la verosimilitud de la
pretensión, el desequilibrio de las partes en cuanto a las posibilidades
materiales de acceder a dichos medios de información o la especial necesidad de
contar con la información para resolver adecuadamente la contienda.
Artículo 23.- Información complementaria en litigios
relativos a políticas públicas. Cuando se trate de procesos colectivos que involucren control de
convencionalidad o constitucionalidad de reglamentaciones de derechos u
omisiones estatales en materia de políticas públicas vinculadas con derechos
fundamentales, el Estado
estará obligado a suministrar en el plazo prudencial que el juez o jueza fije,
información detallada acerca de:
a) La planificación y el estado actual de ejecución de la
reglamentación o política pública a que se refiere la pretensión;
b) Los recursos financieros previstos en el presupuesto para
su implementación;
c) La previsión de los recursos que fueran necesarios para la
implementación del derecho o corrección de la política pública objeto del
proceso;
d) En caso de insuficiencia de recursos, la posibilidad de
transferir partidas de otras jurisdicciones y el cronograma necesario para
atender eventualmente el pedido;
e) Toda otra información que el juez o jueza considere
necesaria para resolver adecuadamente la contienda.
Artículo 24.- Transacción, acuerdo o desistimiento. Toda transacción, acuerdo o
desistimiento, una vez declarada la apertura de la acción colectiva, deberá ser
evaluado judicialmente mediante resolución razonablemente fundada y motivada, y
dar cuenta de su conveniencia para los miembros del grupo.
Todo acuerdo presentado para su evaluación deberá contener un
acuerdo sobre los honorarios correspondientes a los representantes del grupo,
salvo opción expresa por la regulación judicial.
Para valorar la razonabilidad y conveniencia del acuerdo, el
juez o jueza tendrá en consideración elementos como:
a) La expectativa de éxito de la pretensión deducida;
b) La dificultad probatoria y complejidad jurídica del caso;
c) Las ventajas de obtener un remedio pronto, en comparación
con el tiempo y los costos que insumiría demostrar la razón en juicio,
asumiendo que el reclamo prosperara;
d) La adecuada distinción entre sub-categorías de afectados,
cuando ello fuera relevante, y la razonabilidad de la diferencia de trato
eventualmente dada a cada una de ellas;
e) La claridad de los parámetros para implementar las
obligaciones del acuerdo, para liquidar individual o colectivamente los fondos
obtenidos y para ejecutar el convenio en caso de incumplimiento;
f) La habilidad del acuerdo para cumplir con las finalidades
previstas en el art. 2;
g) El
cumplimiento de los estándares de mínima en términos de protección de derechos
humanos;
h) La no afectación de cuestiones de orden público interno y
convencional en la composición del conflicto.
Dentro de los diez (10) días de presentado el acuerdo en el
expediente, el juez o jueza deberá fijar una audiencia abierta para debatir
sobre su razonabilidad y conveniencia, con la participación obligatoria del
actor, el demandado y el Ministerio Públicos y de quienes se hubieran
presentado en carácter de Amigo del Tribunal. El juez o jueza podrá determinar
la necesidad de realizar medidas de difusión de dicha audiencia.
Luego de celebrada la audiencia el juez o jueza establecerá
un plazo máximo de diez (10) días para recibir impugnaciones contra el acuerdo.
Cualquier miembro del grupo podrá oponerse a la solución propuesta dando los
motivos en que se funda. La oposición será evaluada por el juez o jueza y sólo
podrá ser desistida con su autorización.
Vencido dicho plazo, se correrá vista del expediente completo
al Ministerio Público, cuya opinión deberá contemplar el interés público
involucrado en el asunto y no será vinculante para el juez o jueza. Evacuada
dicha vista, deberá dictarse dentro del plazo de quince (15) días la decisión,
aprobando o rechazando el acuerdo y resolviendo las impugnaciones presentadas.
Las consideraciones y argumentos relevantes que las partes u otros sujetos
intervinientes expresen, deberán ser ponderados en la aprobación o desestimación
del acuerdo.
En caso de rechazo del acuerdo, el juez o jueza podrá sugerir
a las partes la realización de modificaciones orientadas a lograr su
aprobación, pero no podrá
imponer de oficio nuevos términos y condiciones.
Si el pedido de apertura del proceso colectivo es concomitante
con la presentación del acuerdo, la decisión que lo homologa debe ser
notificada en la forma prevista en el art. 16 y de acuerdo a las modalidades y
pautas allí establecidas.
Si al celebrar un acuerdo con posterioridad a la apertura del
proceso el grupo es redefinido por el juez o jueza, deberá efectuarse una nueva
notificación de su homologación a sus integrantes brindándoles, de ser
pertinente, una nueva posibilidad de pedir su exclusión del pleito.
Artículo 25.- Sanción pecuniaria disuasiva. El juez tiene
atribuciones para aplicar, a petición de parte, con fines disuasivos, una
sanción pecuniaria a quien actúa con grave menosprecio hacia los derechos de
incidencia colectiva así como en casos de ilícitos lucrativos. Pueden peticionarla los legitimados para
defender dichos derechos
y el juez determinará su entrega a favor del representante de grupo, los
representados, su utilización para fines específicos que beneficien al
colectivo afectado, mediante los mecanismos del arts. 34 y 35, o su entrega
directa al Fondo generado en el art. 34 para el cumplimiento de sus
finalidades. Su monto se fija prudencialmente, tomando en consideración las
circunstancias del caso, en especial la gravedad de la conducta del sancionado,
su repercusión social, los beneficios que obtuvo o pudo obtener, los efectos
disuasivos de la medida, el patrimonio del dañador, y la posible existencia de
otras sanciones penales o administrativas.
Artículo 26.- Medidas cautelares y medidas preventivas. En
cualquier momento del proceso, aún antes del dictado del auto de apertura, los
jueces podrán dictar todo tipo de medidas cautelares o preventivas que sean
pertinentes para tutelar los derechos en disputa.
Podrá anticiparse la tutela, aun cuando dicho acto fuera
irreversible o se superponga con una o varias de las pretensiones de la
demanda, si teniendo en cuenta los principios de la materia sustantiva, el juez
o jueza resuelve que la denegación de la medida implicaría el sacrificio de un
bien jurídico prevalente.
Cuando se solicite el dictado de una orden de dar, hacer o no
hacer, podrá interponerse con carácter colectivo, la acción preventiva autónoma
regulada por los arts. 1711 a 1713 del Código Civil y Comercial de la Nación.
La acción preventiva podrá interponerse también accesoriamente a
un proceso principal.
Cuando la petición sea accesoria y la acción u omisión tengan directa relación
con las pretensiones del proceso principal, el efecto de la sentencia que la
otorgue será provisorio hasta tanto se dicte la sentencia en el principal.
El juez podrá dictar de oficio en cualquier momento del
proceso una medida preventiva para proteger al colectivo afectado.
Salvo que el juez lo considere estrictamente necesario, no
habrá plazo de caducidad para las medidas adoptadas.
Siempre que fuese posible y en la medida que no ponga en
riesgo la efectividad de la tutela peticionada, antes de resolver, el juez o jueza solicitará un informe a
la contraria para que en el plazo de tres (3) días se expida sobre los
requisitos de procedencia.
En el caso de que la medida cautelar o la medida preventiva
dictada fuera una orden de cese, el juez podrá establecer mecanismos periódicos
de acreditación por parte del obligado al cumplimiento de la medida, de la
abstención ordenada.
Artículo 27.- Sentencia y Cosa Juzgada. La sentencia, tanto
si hiciere lugar o si desestimare la pretensión, así como el acuerdo
transaccional debidamente homologado, deberán incluir una descripción precisa
del grupo involucrado. La decisión hará cosa juzgada sea esta favorable o desfavorable para los intereses del grupo, salvo en caso de
rechazo de la demanda por ausencia de pruebas o cuando se hubieren omitido, por
cualquier motivo, hechos fundamentales para el proceso que tuvieren entidad para
revertir la decisión firme.
La decisión no tendrá eficacia sobre aquellos que hubieran
solicitado su exclusión en los supuestos de derechos individuales homogéneos.
En la sentencia deberán individualizarse los nombres de las personas que
hubieran solicitado oportunamente su exclusión.
Quien pretenda discutir la oponibilidad o validez de la
sentencia o acuerdo transaccional pasado en autoridad de cosa juzgada, deberá
hacerlo por vía autónoma ante un juez o jueza distinto al que dictó la decisión.
Artículo 28.- Resoluciones apelables. Sólo serán apelables:
a) Las resoluciones que pongan fin al proceso o impidan su
continuación;
b) Las resoluciones que resuelvan excepciones, salvo
pospongan la resolución hasta el momento de dictar sentencia;
c) El auto de apertura del proceso colectivo;
d) La declaración de puro derecho;
e) Las que otorgan o deniegan medidas cautelares o
preventivas;
f) La resolución que deniegue o revoque el carácter de
adecuado representante del legitimado colectivo, cuando se trate de cualquiera
de los indicados en el art. 10 apartados b, c, d y e;
g) Otras resoluciones que, a juicio del tribunal, ameriten
ser revisadas por la alzada por importar un serio apartamiento del debido
proceso susceptible de generar un perjuicio de imposible o muy dificultosa
reparación ulterior para las partes. Estos supuestos serán de interpretación
restrictiva.
Las apelaciones se concederán con efecto suspensivo, excepto
la que se interponga contra la resolución que concede las medidas cautelares o preventivas
que será con efecto no suspensivo y, además, tramitará por vía incidental.
Artículo 29.- Liquidación y Ejecución de sentencia que
condena al pago de sumas de dinero. Si las pretensiones resueltas tuviesen
contenido patrimonial, la sentencia establecerá los alcances de la reparación
económica o bien el procedimiento a seguir para su determinación en el supuesto
de dictarse una sentencia de condena genérica de responsabilidad.
En casos de restitución de sumas de dinero deberá priorizarse la asignación
individual de los resultados de la condena a favor de los miembros del grupo y
emplearse para ello los mismos o similares medios a los utilizados por el
demandado para su percepción.
De no ser esto posible debido a que la prueba individual del daño resulte
dificultosa o demasiado costosa con relación a la cuantía de las pretensiones
individuales, la condena deberá ser depositada en el fondo especial previsto en
el art. 34 de la presente para aplicarse a los fines allí previstos. En los
casos en los que no sea posible la devolución por los mismos medios utilizados
por el demandado para su percepción, y se establezcan mecanismos que requieran
la presentación de los interesados para su percepción, transcurrido el plazo de
un año sin su presentación en número compatible con la extensión del daño, los
fondos remanentes deberán ser depositados en el fondo del art. 34 de oficio o a
requisitoria de los legitimados a ese efecto.
En casos de daños y perjuicios donde existan afectaciones
diferenciadas para distintos miembros del grupo, éstos podrán promover ante el
juez o jueza de su domicilio un incidente para determinar la cuantía de los
rubros resarcitorios. El trámite se regirá por las reglas de la ejecución de
sentencia. A efectos de su promoción, bastará con una copia de la sentencia
certificada con la sola firma del abogado actuante.
En atención al resultado del pleito, la especificidad del
bien jurídico dañado, la extensión territorial de la afectación, la
trascendencia social de la condena y las particulares características
socioeconómicas de las personas beneficiadas, entre otras circunstancias
relevantes, el juez o jueza
podrá determinar a favor del representante del grupo, como incentivo económico,
un monto de hasta un 2% de la suma total de condena.
Artículo 30.- Ejecución de sentencias estructurales o
complejas. Cuando en la sentencia definitiva se imponga una condena a hacer
cuyo cumplimiento resulte complejo, sea por involucrar la modificación de
cierta acción u omisión de políticas públicas o bien por implicar una reforma
estructural de la situación fáctica que diera origen a la causa, el juez o
jueza deberá tomar todas las medidas a su alcance para garantizar la efectiva y
eficiente implementación de las órdenes contenidas en la decisión. A tal efecto
podrá:
a) Ordenar al condenado que presente un proyecto de
cumplimiento de la decisión debidamente justificado, acompañado de su
respectivo cronograma de implementación y de un análisis y previsión de costos.
Del proyecto de cumplimiento se dará traslado a la parte actora por un plazo
que deberá fijar el juez o jueza de acuerdo a las circunstancias del caso. De
entenderlo necesario, el juez o jueza podrá introducir modificaciones y fijar
una audiencia para discutir el contenido y la modalidad de implementación de
dicho plan antes de aprobarlo. Toda decisión al respecto podrá ser modificada
si se alteran las circunstancias que dieron lugar a su dictado o bien cuando se
muestra inadecuada para cumplir la finalidad perseguida;
b) Designar
un abogado o grupo de abogados de la matrícula con adecuada versación en este
tipo de procesos como agentes auxiliares bajo su dirección, para supervisar e
informar periódicamente en la causa el estado de avance en el cumplimiento de
la decisión, identificar los obstáculos que se presenten y proponer medidas
para enfrentarlos;
c) Ordenar la realización de mesas de trabajo para que las
partes definan de común acuerdo medidas concretas a fin de avanzar en la
ejecución de la sentencia. De lo resuelto en dichas mesas de trabajo se labrará
acta o se dispondrá su registración por otros medios para acompañar al
expediente. En caso de haberse designado agentes auxiliares en los términos del
inciso b), deberán asistir a las mesas de trabajo y coordinar el debate;
d) Coordinar con jueces y tribunales de otras jurisdicciones,
así como tomar medidas para intercambiar información relevante que colabore con
la efectiva y eficiente ejecución de la decisión.
Capítulo IV
Artículo 31.- Beneficio de litigar sin gastos. Todas las actuaciones judiciales y
extrajudiciales realizadas por legitimados colectivos en representación de
grupos de usuarios y consumidores, de grupos de trabajadores o en defensa del
ambiente o de otros grupos desaventajados de personas, gozan del beneficio de
litigar sin gastos de manera automática. Este beneficio comprende todas las costas del proceso y
podrá ser dejado sin efecto en caso de comprobada mala fe o abuso del proceso.
Artículo 32.- Costas y honorarios. La parte perdidosa del
pleito deberá cargar con las costas devengadas. La determinación de los
honorarios profesionales debe tomar en cuenta las normas arancelarias específicas.
En los casos susceptibles de apreciación pecuniaria, el juez
o jueza regulará los honorarios de los abogados del legitimado colectivo en una
escala del 15% al 25% del monto de condena, o del acuerdo homologado en caso de
falta de convención específica de honorarios. Para ello, se tendrá en cuenta la
índole y extensión de la labor profesional cumplida en la causa. Si el demandado fuese insolvente, los
honorarios serán deducidos de las sumas globales obtenidas en beneficio del
grupo y antes de procederse a su distribución, gozando del privilegio de los gastos de justicia.
En los casos no susceptibles de apreciación pecuniaria, el
juez o jueza deberá fijar un honorario
razonable de acuerdo con el resultado obtenido, la complejidad del asunto, el
número de personas beneficiadas por la decisión, el beneficio obtenido por la
comunidad en virtud de ella y el interés público involucrado en el caso, entre otros factores.
La sentencia colectiva que condene a hacer o no hacer será
considerada susceptible de apreciación pecuniaria si durante el proceso hubiera
sido cuantificado o presupuestado el costo de la conducta exigida, o si fuera
posible estimarlo posteriormente en el caso del art. 30 de esta ley.
La regulación deberá considerar que el monto establecido resulte un
incentivo adecuado para quienes representaron técnicamente al legitimado
colectivo, así como, en
su caso, la escasa probabilidad del reclamo judicial individual por la bajo
cuantía económica.
Capítulo V
Artículo 33.- Registro Nacional de Procesos Colectivos. Créase el Registro Nacional de
Procesos Colectivos dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
de la Nación.
El juez o jueza de la justicia nacional o provincial, deberá
informar obligatoriamente las resoluciones previstas en esta ley en el Registro
Nacional de Procesos Colectivos, por los medios que la reglamentación
determine.
El proceso colectivo será identificado mediante la indicación
de la fecha de inicio, la de la resolución de apertura del proceso colectivo,
la descripción de la clase involucrada, el nombre del legitimado extraordinario
y de sus abogados, el nombre de las restantes partes que intervienen en el
proceso, los domicilios, el objeto de la demanda, el resumen de la causa de la
pretensión, y el tribunal interviniente.
La información contenida en el Registro deberá ser pública y
gratuita. Su acceso será de libre consulta por Internet.
Los registros provinciales de procesos colectivos de
incidencia colectiva deberán remitir de forma periódica al Registro Nacional de
Procesos Colectivos, conforme a la reglamentación, la información de los
procesos allí inscriptos.
Artículo 34.-
Creación del Fondo Público de Reparación y Fomento de los Derechos Colectivos. Créase, el Fondo Público de
Reparación y Fomento de los Derechos Colectivos que tendrá por objeto financiar
mecanismos de difusión, e implementación de medidas judiciales y
administrativas de reparación y fomento de los derechos colectivos de los
consumidores y usuarios. Funcionará en el ámbito del Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos de la Nación, y será administrado por un Concejo con una
composición de nueve (9) miembros, dos por las asociaciones inscriptas en el Registro Nacional de
Asociaciones de Consumidores,
dos por los Asociaciones Sindicales, y dos por las asociaciones no
gubernamentales de defensa ambiental, uno por el Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, uno por el Ministerio Público y uno por el Defensor del
Pueblo de la Nación. Sus decisiones se adoptarán por mayoría simple, su
conformación será reglamentada junto con la presente, y una vez constituido,
dictará su propio reglamento. El Fondo Público de Reparación y Fomento de los
Derechos Colectivos, se integra por:
a) Los recursos del Presupuesto General de Gastos y Cálculo
de Recursos que específicamente se le asignen;
b) Los recursos provenientes de planes nacionales para el
fortalecimiento de los derechos de los consumidores que específicamente se le
asignen;
c) El monto indemnizatorio determinado, por acuerdo
homologado o por sentencia judicial, en las acciones judiciales colectivas,
cuando los miembros del grupo no hubieran concurrido a retirar dichos fondos,
habiendo transcurrido un (1) año contado a partir de las medidas de publicidad
que informen del derecho a recibir la reparación;
d) El monto indemnizatorio determinado por acuerdo homologado
entre las partes o por sentencia judicial, en las acciones judiciales
colectivas, cuando el juez o las partes fijen un resarcimiento para beneficiar
al grupo afectado;
e) El monto establecido en concepto de sanción pecuniaria
disuasiva o de daño punitivo en las acciones judiciales colectivas, cuando no
se pudiere identificar a miembros del grupo beneficiarios o cuando estos no
hubieran concurrido a retirar dichos fondos, habiendo transcurrido un (1) año
contado a partir de las medidas de publicidad que informen del derecho a
recibir dicho monto, o el juez o jueza hubiera resuelto su entrega total o
pericial al Fondo Público de Reparación y Fomento de los Derechos Colectivos;
f) El producido de sus operaciones y de la renta, frutos y
venta de sus activos;
g) Contribuciones, subsidios, legados o donaciones.
El Registro Nacional de Procesos Colectivos deberá informar
al Consejo la inscripción de toda acción judicial colectiva alcanzada por esta
ley, sentencia o acuerdo homologado.
El Concejo así como cualquiera de los legitimados del art. 10
incisos b), c), d) y e), podrán presentarse en toda acción judicial colectiva
para requerir la transferencia al Fondo Público de Reparación y Fomento de los
Derechos Colectivos de los fondos enumerados en los puntos c), d) y e).
Sin perjuicio de lo aquí dispuesto, en las hipótesis previstas
por los arts. 29 y 30 de la presente ley los jueces competentes podrán disponer
la creación de un fondo especial ad hoc destinado a implementar la sentencia
colectiva o facilitar su liquidación en cada caso concreto. De acuerdo a las
circunstancias del caso, el juez o jueza podrá bajo su supervisión, designar
como administrador del fondo ad hoc a un auxiliar de justicia conforme el art.
30.
Artículo 35.- El Fondo Público de Reparación y Fomento de los
Derechos Colectivos tendrá las siguientes funciones:
a) Promover
la investigación, difusión y educación en los derechos de los consumidores,
trabajadores, del medio ambiente y demás derechos de incidencia colectiva, así
como sus mecanismos de protección colectivos;
b) Proveer
fondos para la obtención de prueba útil para la presentación de acciones
colectivas o para la
realización de pericias y otras medidas dispuestas en los procesos colectivos
cuando sea imposible su realización por razones económicas;
c) Realizar
las tareas necesarias para resarcir o restablecimiento de los derechos del
grupo afectado, en los casos en que los jueces establezcan un resarcimiento en
favor de un colectivo, o la realización de tareas de restablecimiento de
derechos, acreditando dicho cumplimiento ante el juez que lo hubiera ordenado,
y siguiendo los parámetros establecidos por la sentencia, si los hubiera;
d) Financiar medidas de modernización, fortalecimiento y capacitación de las autoridades públicas
de protección de los derechos de incidencia colectiva o de los derechos
sustantivos protegidos por los procesos colectivos.
Artículo 36.- Amigo del Tribunal. En todos los procesos colectivos
regulados por esta ley podrán presentarse en carácter de Amigo del Tribunal
personas físicas y/o jurídicas que no fueran parte en el pleito y que cuenten
con reconocida experiencia sobre el objeto de la discusión.
En el auto de apertura del proceso colectivo el juez o jueza
deberá fijar un plazo razonable para que los interesados puedan consultar el
expediente. La presentación deberá efectuarse en el plazo de diez (10) días de
vencido el período de consulta. La presentación deberá limitarse exclusivamente
al aporte de argumentos y opiniones fundadas sobre el objeto del litigio. No
podrá ofrecerse prueba alguna.
En su presentación el interesado deberá cumplir con las
siguientes cargas formales, bajo pena de rechazo directo de la presentación:
a) Acreditar la personería invocada en caso de corresponder;
b) Acreditar sumariamente la experiencia en el campo sobre el
cual versan sus argumentos y opiniones;
c) Fundar en forma clara y concreta su interés para
participar en la causa;
d) Informar al tribunal sobre la existencia de cualquier tipo
de relación con las partes del proceso, declarando expresamente a cuál de ellas apoya con su
presentación, en caso de hacerlo. En el supuesto de personas jurídicas, tal declaración
jurada deberá contener también las fuentes de financiamiento de su actividad;
e) Informar
al juez o jueza, si cuenta con interés económico directo en la resolución del
asunto.
La admisión de la presentación no confiere al presentante la
calidad de parte y extingue sus posibilidades de actuación en la causa. No
habrá sustanciación al respecto.
La actuación del Amigo del Tribunal no devengará honorarios.
Artículo 37.- Audiencias públicas. En cualquier momento del proceso, el juez o jueza podrá
convocar a audiencia pública al efecto que considere necesario para una mejor
resolución del conflicto, o realizar de forma pública cualquiera de las
audiencias establecidas en el procedimiento. En las audiencias públicas a que se
refiere esta ley, el juez o jueza precisará su objeto y finalidad en la orden
de convocatoria. Podrán participar de las audiencias públicas todos los sujetos
intervinientes en el proceso, independientemente de aquellos auxiliares de la
justicia que se convocaren al efecto.
El juez o jueza fijará las condiciones de realización,
debiendo garantizar la intervención efectiva de las partes y sus
representantes. Igualmente, deberá permitirse la participación de toda persona
interesada en el caso. Podrá interrogar libremente a cualquiera de ellas sobre
cuestiones relevantes del proceso. Los elementos de juicio que surjan de la
audiencia pública deberán ser ponderados expresamente en la sentencia.
Capítulo VI
Artículo 38.- Leyes procesales locales. Se aplicarán
supletoriamente las reglas del proceso de conocimiento ordinario previsto en el
Código Procesal que corresponda según el fuero ordinario o federal
interviniente y en cuanto resulte compatible con las pautas fijadas en esta
ley, así como los institutos procesales correspondientes a la materia de fondo
sobre la que trate el proceso.
Artículo 39.- Leyes de honorarios locales. Para el cálculo de
las regulaciones de honorarios previstas expresamente en esta ley, no se aplican las disposiciones de leyes
locales.
Artículo 40.- Mediación. Los procesos colectivos quedan exceptuados del
procedimiento de mediación prejudicial obligatoria. Toda mediación deberá realizarse
dentro del proceso judicial, bajo la supervisión del juez o jueza y con la
participación del Ministerio Público cuando no interviniera como parte.
Artículo 41.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor
presidente:
El
presente proyecto de ley viene a regular un derecho constitucional básico y
todavía postergado: el de acceso a la justicia colectiva. Se Intenta así,
saldar una vieja deuda de este cuerpo legislativo, marcada ya en el 2009 en
“Halabi” por la CSJN de Justicia de la Nación. En la resolución de aquel caso,
la CSJN puso de manifiesto la existencia de un cuadro de “mora legislativa” en
la materia, al advertir la inexistencia de un cuerpo de reglas fundamentales
que permitan dar eficacia al mandato constitucional del artículo 43, así como
aportar certeza y eficiencia al trámite destinado a la resolución de esta clase
de conflictos. Dada la falta de regulación normativa, la CSJN fijó las bases
mínimas que los jueces debían tomar para viabilizar el ejercicio de este
derecho constitucional en dicho precedente. Esta senda, fue todavía más
profundizada en el año 2016, cuando el mismo tribunal dictó el “Reglamento de
Actuación en Procesos Colectivos” mediante la Acordada 12/16, mediante la cual
fijó “reglas orientadas a ordenar la tramitación de este tipo de procesos a fin
de evitar circunstancias que pueden conllevar a situaciones de gravedad
institucional, hasta tanto el Poder Legislativo Nacional sancione una ley que
regule su procedimiento”.
Pasados
nueve años del dictado de la sentencia en “Halabi”, este congreso sigue sin
dictar una norma que permita ordenar los cada vez más numerosos procesos de
este tipo, generando demoras en la justicia, así como una fuerte inseguridad en
todos los operadores jurídicos e interesados, por falta de reglas claras. Ante
esta orfandad normativa, otros poderes han avanzado en regulación que corresponde
primordialmente a este Congreso de la Nación, situación que debe ser resuelta
de forma definitiva y rápida, no solo para dar una respuesta a la comunidad, si
no para resguardar la división de poderes y las facultades de este cuerpo (art.
44 y 75 de la CN).
Este
proyecto de ley viene a dar una respuesta integral que abarca no sólo los
puntos marcados por la CSJN en su jurisprudencia actual, si no las demás
situaciones que se dan en la práctica tribunalicia diaria de estas acciones en
los distintos tribunales del país (por ejemplo la delimitación precisa de la
tipología de casos susceptibles de ser enjuiciados colectivamente, la
legitimación, la representatividad adecuada, la notificación a los miembros del
grupo, la posibilidad de ejercer el derecho de autoexclusión, la modalidad de
definición de la clase, la litispendencia y la relación entre las acciones
colectivas y las individuales, la cosa juzgada). Sobre esta base, se avanza
buscando conjugar un preciso respeto por las facultades provinciales exclusivas
para regular sus procedimientos (art. 75 inc.12 y 121 de la Constitución
Nacional), pero sin dejar de cumplir la función esencial que tiene este
congreso de la Nación a la hora de coordinar el funcionamiento de las
instituciones sustantivas en todo el país.
Esta
función de coordinación, es esencial cuando están en juego derechos ejercidos
de forma colectiva (como los procesos falenciales, de sucesiones o procesos
colectivos como los aquí regulados). En este sentido la CSJN viene sosteniendo
inveteradamente que “(e)l artículo 67, inciso 11 de la Constitución, al
facultar al Congreso para dictar los códigos comunes expresamente lo ha
autorizado también para reglar por medio del Código Civil la jurisdicción y
competencia de los tribunales de los Estados en aquellas cuestiones que como
las sucesiones o la tutela por su naturaleza misma, sin una solución uniforme
acerca de aquellos puntos, encierran la posibilidad de producir graves males y
frecuentes conflictos en las relaciones privadas de los habitantes emergentes
de la aplicación simultánea de distintas jurisdicciones, dentro de la Nación, a
una misma institución jurídica según el punto de vista (situación de los
bienes, residencia o domicilio) que cada Estado adoptara” (CSJN “Arias, Pablo
c/ Nores Salgado, Narciso. Necchi de Rodriguez, Ernesta y otros c/ Curi, Juan.
Adamoli, Pedro” F:141:146). Esta necesidad de generar un marco de coordinación
para todo el país en temas que afectan derechos constitucionales básicos y
derechos sustantivos, no habilita la alteración de las competencias exclusivas
de las provincias para darse sus instituciones o aplicar el derecho de fondo,
ni tampoco convierte un derecho de fondo en materia federal. Por este motivo, y
para respetar las facultades provinciales sin descuidar la necesidad de fijar
un marco uniforme cuando se afectan los derechos de habitantes de distintos
puntos del país en un único proceso, es que se ha delimitado el alcance de la
ley a los procesos con alcance en más de una jurisdicción (típico caso de
procesos en los que se discute una práctica comercial repetida en distintos
puntos del país por un proveedor -sea público o privado-), y a aquellos
procesos multijurisdiccionales (típico proceso ambiental donde se discute un
derecho indivisible, por ejemplo una afectación de un mismo curso de agua que
se realiza en múltiples jurisdicciones). En pocas palabras, la ley genera un
proceso uniforme básico para ejercer en el fuero que corresponda (sea la
justicia federal cuando la materia tenga esa característica, o la justicia
nacional si el proceso se inicia en la Capital Federal, o la justicia local si
se inicia en jurisdicción provincial), respetándose para cualquier proceso con
alcance local, la reglamentación ya existente en muchas provincias para estos procesos
o la que a futuro dicten. En el mismo sentido, se evita la acumulación de los
procesos colectivos en los fueros de la Ciudad de Buenos Aires y la
consiguiente acumulación de tareas y fuerte afectación del acceso a la justicia
de los habitantes de todo el país que esto implicaría.
En
esa línea, para la confección del proyecto se han tenido en cuenta los
proyectos presentados en este Congreso hasta la fecha (en particular los
expedientes N° 2748-D-2012, N° 1045-D-2014, N° 1607-D-2007, N° 7798-D-2016,
0826-D-2015, N° 4527-D-2015 y N° 5356-D-2016 y actualmente el 573-D-2018), así
como muy en particular la “Propuesta de bases para la discusión sobre una ley
de procesos colectivos” (Leandro J. Giannini; Perez Hazaña Alejandro; Caren
Kalafatich; Dante Rusconi; José M. Salgado; Matías A. Sucunza; Matías R. Tau;
M. Carlota Ucín; Francisco Verbic, publicado en la Revista de derecho procesal
de la editorial Rubinzal Culzoni. 2016, número 2 p. 499 a 531) y el
“Anteproyecto de ley de procesos colectivos” presentado por Leandro J.
Giannini, José M. Salgado y Francisco Verbic en la Revista de Derecho Procesal
2017-1, editorial Rubinzal Culzoni. Sumados a estos documentos que marcan la
preocupación por subsanar la grave omisión legislativa y ordenar el ejercicio
de los derechos colectivos, se ha tenido también muy en cuenta la gran
jurisprudencia generada a la fecha (tanto por la CSJN como por los superiores
tribunales de justicia provinciales y los tribunales de todo el país), que
permite conocer las problemáticas, las dificultades operativas y la necesidad
de generar un equilibrio que permita agilizar, dar seguridad y permitir el
ejercicio efectivo de estos derechos.
La
regulación de estos derechos es fundamental por cuatro motivos básicos: lograr
una real eficiencia de la administración de justicia al concentrar una enorme
cantidad de casos en una sola acción judicial; facilitar el acceso a la
justicia de grupos que ven impedida su protección por distintos motivos
(económicos, sociales y culturales); prevenir y desalentar conductas ilícitas
masivas (desde la infracción general a la ley hasta los micro ilícitos
lucrativos); evitar la repetición de resoluciones distintas para un mismo
conflictos (y así la falta de justicia de la resolución, tanto como el
dispendio de recursos públicos).
Los
objetivos del proyecto de ley son claros:
1)
Lograr mecanismos de debate flexibles, amplios, y que permitan comprender con
claridad el impacto económico y social de la decisión a tomar;
2)
Fomentar la oralidad, la participación amplia de los integrantes del colectivo
y de la comunidad en general, tanto por medio de los amigos del tribunal, la
participación plena activa o pasiva en el proceso o la realización de
audiencias públicas para los puntos centrales del proceso;
3)
Unificar todas las materias tratables por medio de estos procesos, pero sin
perder las particularidades que cada derecho de fondo tiene y los principios
que los caracterizan;
4)
Generar un sistema unificado a nivel nacional, pero respetando la distribución
de competencias constitucional y la experiencia local, así como las normas
locales ya generadas, y las normas procesales sustantivas para la tramitación
de procesos colectivos no alcanzados por la ley a dictarse;
5)
Construir una respuesta sobre la jurisprudencia y la normativa ya existente,
sin restringir los estándares de protección actuales de accesibilidad,
realizando únicamente pasos en un sentido de aseguramiento de dicho acceso;
6)
Generar los mecanismos necesarios para asegurar el acceso a la justicia mediante
los estímulos necesarios;
7)
Avanzar hacia los procesos colectivos tanto pasivos como activos, y viabilizar
la posibilidad de la colectivización de oficio de aquellos conflictos que se
presenten al poder judicial de forma individual, pero sean reconocibles por los
jueces y juezas como de carácter colectivo;
8)
Reconocer el fuerte rol que la sociedad civil, el ministerio público y los
defensores del pueblo, tienen en estos procesos, asegurando la protección del
orden público y la accesibilidad de estos sujetos a los mecanismos propuestos;
9)
Recepcionar la postura asentada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en
relación a los derechos individuales homogéneos como parte de los “derechos de
incidencia colectiva” establecida en el Artículo. 43 de la CN y;
10)
Garantizar el rol del poder judicial en estos procesos al darle a los jueces
libertad para resolver conflictos complejos y herramientas precisas para poder
hacerlo.
Con
estas problemáticas en vista y estas finalidades, es que acercamos el presente
proyecto de ley, para lograr cumplir con una deuda de este congreso, obtener un
mejor acceso a la justicia de nuestros ciudadanos, y una marco estable y seguro
para todos los actores en estos procesos.
Pasando
al análisis particular de la propuesta, el proyecto, luego de establecer el
ámbito de aplicación en el artículo 1, establece en el artículo 2 las
finalidades de los procesos colectivos, brindando una herramienta hermenéutica
tanto al juez como a las partes, para resolver la mayoría de los conflictos que
pudieran generarse antes y durante la tramitación. Sin embargo, estas
finalidades del proceso colectivo se sopesan en el artículo 3, al señalar que
este proceso unificado (con todas las ventajas que ello trae), no puede
desvirtuar los derechos sustantivos que tramitan por el carril colectivo,
haciéndose especial mención a los principios de dichos derechos fondo y el
orden público imperativo en los mismos. Esta aclaración aparece como esencial,
dado que muchas propuestas legislativas han dejado de lado -al generar un nuevo
procedimiento- los derechos sustantivos otorgados por otras normas, poniendo la
forma por encima del derecho de fondo, y generando en muchos casos una
regresión por el mero hecho de proteger un derecho de forma colectiva. Este
tipo de desvirtuaciones del derecho constitucional a la justicia colectiva,
intenta simplemente desincentivar el ejercicio del derecho. Un típico ejemplo
de normativa de fondo que se podrían desvirtuar por el mero tratamiento
colectivo, es el del orden público y su impacto en el proceso, así como en
otros casos la validez de las declaraciones de las partes, o incluso los
beneficios y estímulos (por ejemplo, las franquicias que esos procesos
particulares establecen), o la carga de la prueba.
El
artículo 4 busca despejar algunas dudas que han surgido, en especial en los
jueces provinciales, sobre la intervención del Fuero Federal en acciones
colectivas con alcances en más de una jurisdicción (un detalle de las posturas
y soluciones en “¿Competencia Federal o Local? El Caso de Las Acciones
Colectivas Multi Jurisdiccionales” de Alejandro Perez Hazaña, publicado en la
Revista de Derecho Comercial y de las Obligaciones N°285 de La Ley (agosto de
2017)). En particular han surgido problemas con distintas interpretaciones
sobre el concepto de “distinto domicilio” y el colectivo representado en las
acciones relativas a derechos individuales homogéneos, cuando el hecho
litigioso se repite en distintas jurisdicciones de igual manera y por un mismo
sujeto (un caso puede ser el de un proveedor que ofrece sus servicios con el
mismo contrato en todas sus sucursales en distintas jurisdicciones). En este
sentido se toma la legislación vigente desde el inicio de nuestro poder
judicial, junto con la teoría de la “complete diversity”, así como la
jurisprudencia sobre la materia. Se resuelve también, el problema del domicilio
de la demandada en este tipo de casos, adoptando la doctrina de la CSJN en
“Unión de Usuarios y Consumidores c/ Banco Provincia de Neuquén S.A. s/
ordinario” (L. XLVII) y “Consumidores Nicoleños y otro c/ Electrónica Megatone
S.A. y otros s/repetición de sumas de dinero” (Competencia N° 341.XLIX). En
este punto, se sigue la regla establecida en la materia, en lugar de opciones
que tienden a la concentración de los litigios en ciertos fueros, y por ello
mismo, plantean serios problemas de acceso a la justicia para los habitantes de
todo el país, así como una afectación a la facultad de las provincias de
resolver estos conflictos, usualmente, en detrimento de las provincias y a
favor de la Capital Federal.
El
artículo 5 otorga a los jueces intervinientes en estos procesos un amplio
catálogo de obligaciones y facultades, para permitir adaptar el proceso a las
problemáticas tan variadas que pueden discutirse en estos casos. Se prioriza en
particular, la necesidad de una rápida y eficiente resolución de los casos, sin
desatender el fuerte interés público en una resolución plena y definitiva. En
esta misma línea, el proyecto propone la posibilidad de la colectivización de
oficio, para evitar el dispendio de actividad judicial ante la repetición de
casos con el mismo contenido (ejemplos de este tipo hay innumerables y en todos
los casos implican un enorme gasto para el estado en recursos humanos, así como
una denegación de justicia clara para todos los ciudadanos afectados por las
demoras en la resolución). Este rol preponderante del juez en el proceso (que
tiene impacto en distintas instituciones claves como la representación adecuada
o incluso la posibilidad de formular planes de trabajo) cumple con la finalidad
de proteger el interés de los terceros representados sin intervención directa
en el proceso, además de resguardar el orden público que usualmente se discute
en los procesos colectivos. Un proceso colectivo, sólo puede funcionar de
manera adecuada y acorde con los intereses en juego, en la medida que el juez
ejerza un papel de director y verdadero administrador del proceso en forma
decidida.
Se
establecen en el artículo 6 reglas específicas de recusación y excusación, que
amplían una regla existente en los sistemas procesales nacionales y
provinciales, por medio de la cual se impide la excusación en los casos en los
que la misma implica una denegación de justicia. En los casos más comunes, este
impedimento está atado a los bancos oficiales, por el simple hecho de que todos
los funcionarios del sistema judicial cobran sus haberes por dichos bancos,
causal que podría en ese caso, impedir cualquier tipo de acción contra de los
mismos. En los procesos colectivos se dan situaciones similares, dada enorme
cantidad de sujeto que muchas veces pueden formar parte del colectivo o por el
alcance general de la afectación indivisible (usualmente al medio ambiente).
Pensemos el caso de los servicios públicos monopólicos (o el caso de los
servicios de telefonía celular y la alta concentración de la oferta en el
mercado) para comprender que, en estos procesos, las reglas ordinarias (como
por ejemplo ser “acreedor, deudor o fiador de alguna de las partes”), no son
aplicables. Por este motivo, se incluye expresamente las causales habilitadas,
para asegurar la imparcialidad del juez o jueza intervinientes, dejando de lado
los casos en que su situación es idéntica a la de los demás representados en
estos procesos.
Se
establecen en el artículo 7 las condiciones de admisibilidad de la tutela
colectiva tomando las reglas sentadas por la jurisprudencia actual, y aclarando
la necesidad de establecer este extremo en la primera etapa del proceso, bajo
el control judicial. Se omite cualquier tipo de limitación en base al monto
individual de la afectación, ya que esta limitación establecida
pretorianamente, no sólo no está contenida por el artículo 43 de la
Constitución Nacional, si no que priva al proceso colectivo de generar en muchas
situaciones una de las principales ventajas que presentan en el escenario
judicial contemporáneo: la economía procesal a escala.
En
el artículo 10 sobre legitimación colectiva, se siguen las normas actuales en
la materia de grado constitucional y legal, estableciendo un mínimo vigente,
aclarando el procedimiento para el caso de abandono, o ausencia de adecuada
representatividad. En el artículo siguiente se regula una de las opciones con
menos recorrido en nuestro estado actual en la materia: la legitimación
colectiva pasiva. Este procedimiento, si bien es similar al dado para el caso
de la legitimación activa, tiene algunas diferencias en cuanto a la proposición
del representante del colectivo pasivo, ya que el mismo no puede ser forzado a
tomar dicha representación. En este sentido se establece un mecanismo de dos
partes, para permitir que, en caso de rechazo de la convocatoria por parte del
representante propuesto por la actora, se seleccione uno de entre los
integrantes del colectivo pasivo a ser representados en la demanda (sea un
proveedor de renombre que formara parte del grupo demandado o uno de los
demandados que tuviera mayor participación en la contaminación de un curso de
agua o zona, como ejemplos más comunes de este tipo de casos)
Los
artículos 12 y 13 uno de los institutos centrales del debido proceso colectivo:
la representación adecuada. El enfoque está puesto tanto en el legitimado
colectivo como en sus representantes legales. El objeto de esta regulación es
resguardar la debida representación de los miembros del grupo que no
intervienen directamente en el proceso, respetándose en todos los casos, la
posibilidad de exclusión. Estas garantías de debido proceso colectivo, llevan a
tomar en la mayor medida posible, todos los resguardos para evitar el conflicto
de intereses entre el representante del grupo y sus representados. Sin embargo,
ello no debe llevar tampoco a impedir la prosecución de un proceso que podría
beneficiar a los representados y facilitar su acceso a la justicia, así como el
logro de los objetivos de orden público de las distintas normas. Para
resguardar a los representados, sin disminuir los derechos constitucionales de
los actores institucionales, se parte en algunos casos de una presunción de
representación adecuada. Esta presunción nace del control estatal previo, y no
impide en ningún caso, la posibilidad de un control posterior en caso de que
dicha representación se vea afectada en el transcurso del proceso. Para el caso
del afectado directo que se propone como representante del grupo, se establecen
requisitos mayores, dado la absoluta falta de validación previo. Por otro lado,
se pretende asegurar no solo la capacidad técnica y operativa del representante
del grupo mediante el control de su representación adecuada, sino también al
asegurar que la representación jurídica sea la necesaria para llevar adelante
este tipo de proceso, en beneficio de terceros.
Luego
de regular los pasos necesarios para la apertura del proceso colectivo (también
llamado doctrinariamente como “certificación de clase”), se establecen los
requisitos de las medidas de publicidad en los artículos 15 y 16, aclarando la
necesidad de claridad en el mensaje y de priorizar medios de notificación
efectiva de los representados. La notificación constituye un acto clave en
estos procedimientos colectivos, siendo equivalente con la notificación de
demanda tradicional en un proceso individual, y la herramienta que permitirá a
los representados y terceros, tomar parte en el proceso (sea de manera activa,
o como amigos del tribunal) o excluirse del mismo y sus consecuencias. Dada
esta importancia, se propone con algún detalle los requisitos de las
notificaciones. Se busca así, evitar demoras o complicaciones en su realización
(situación que se ha dado por medio de notificaciones ficticias o poco
comprensibles para los sujetos a los que se las dirige), y el perjuicio para el
acceso a la justicia y la efectividad a la hora de lograr soluciones efectivas
de consenso social en estos procesos. Para lograr una efectiva notificación, se
habilita a solicitar la información necesaria a los demandados que, en gran
cantidad de casos, cuentan con la información precisa para identificar a los
representados de grupo. Se ordena también, la generación de páginas de internet
para actualizar a la población sobre el proceso, así como se prohíbe las
medidas de publicidad por medio de los edictos. En relación a los costos de las
notificaciones, se establece en principio el costo de las mismas a cargo de
ambas partes, salvo los beneficios de los derechos de fondo correspondientes,
el otorgamiento eventual conforme requisitoria del legitimado colectivo, sea
uno de los legitimados del artículo 31.
Una
de las características de nuestro sistema de acciones colectivas es que se
considera comprendido en el proceso, a todos aquellos miembros del grupo
definido por el actor al plantear sus pretensiones. Esta representación por
imperativo legal, requiere para garantizar los derechos constitucionales a
accionar y a omitir la acción (cara y contracara del derecho de petición del
artículo 14 de la CN), la posibilidad del ejercicio del opt-out (optar por
salir del grupo). Al garantizarse este derecho en el artículo 17, se dejan a
los representados, tanto la opción de excluirse del proceso (sin perjudicar a
los demás representados que pueden obtener una respuesta, o dificultar el logro
de los fines del estado en las distintas materias), como la de participar
activamente en él, en caso de que prefiera hacerlo. Para facilitar el ejercicio
de este derecho, se deja aclarado que el mismo debe realizarse de una manera
simple, y sin patrocinio jurídico alguno. Esta alternativa de exclusión,
obviamente, es apta únicamente para los procesos en los que la materia
colectiva sea divisible, no siendo posible esta opción en los demás casos. Este
derecho de exclusión, debe ser simple, ya que depende en la práctica del grado
de incentivo para la exclusión, y no deben utilizarse formalismos -como por
ejemplo la necesidad de notificación individual de los representados- para
impedir un desarrollo razonable de los procesos colectivos.
Los
artículos 18, 20 y 21 resuelven los 3 problemas centrales de la litispendencia
en estos procesos: desde qué momento se genera, como opera ante procesos
colectivos y cómo opera ante procesos individuales. Estos problemas son
centrales en este tipo de procesos, por el alcance territorial y la cantidad de
sujetos afectados. Esta situación ha sido puesta en evidencia por la misma CSJN
(“Municipalidad de Berazategui c. Cablevisión” y las Acordadas de la CSJN Nº
32/2014 y Nº 12/2016). A estos fines, no solo se regula la generación de un
registro nacional de acciones alcanzadas por esta ley (a diferencia del
generado por la CSJN para las acciones del fuero nacional, en este registro
inscribirán las acciones alcanzadas por esta ley, todos los jueces de cualquier
fuero del país), si no que se establecen las soluciones para los casos que la
jurisprudencia ha marcado como más complejos. En este sentido se aclaran
algunos problemas que se han dado hasta la actualidad, como el rol que ocupa el
legitimado colectivo o pasivo, cuando una causa es acumulada a otra, así como
la obligación de informar tanto los casos colectivos como individuales con el
mismo objeto.
En
materia de prueba, el artículo 22 mantiene las reglas vigentes en general,
ampliando los casos en los que el juez puede distribuir la carga de la prueba
(y siempre teniendo en cuenta los principios aplicables conforme los derechos
de fondo que tramiten por esta vía), y se regula también en particular, la
posibilidad de distribuir los gastos de la realización de la prueba, para darle
vigencia efectiva a los beneficios correspondientes. En el caso de los litigios
de políticas públicas o estructurales, se establecen en el artículo 23 algunos
requisitos extras de información a solicitar, para permitir al juez arribar a
una respuesta concreta y ajustada a las posibilidades vigentes, permitiendo así
la ejecución posterior de la sentencia que se dicte.
Se
establecen los requisitos correspondientes a la transacción, el acuerdo y el
desistimiento de las acciones colectivas, para asegurar el efectivo control de
los objetivos de estos procesos, y el beneficio para los representados, así
como el cumplimiento de los objetivos tenidos en vista por el legislador a la
hora de otorgar los derechos. Se fijan los extremos mínimos que debe tener en
cuenta el juez o jueza para evaluar la razonabilidad y conveniencia del
acuerdo, así como la opción de realizar una audiencia con amplia difusión para
discutir el acuerdo, manteniendo la intervención del Ministerio Público para
resguardar los derechos de los representados y de la comunidad en general. En
especial se evita la posibilidad de modificación de oficio de lo acordado por
las partes (situación que se ha dado jurisprudencialmente y quita en gran parte
la seguridad jurídica necesaria para arribar a estos acuerdos). También se
establecen (en el artículo 35) las alternativas para los remanentes de estos
acuerdos o de las eventuales sentencias, así como la necesidad de resolver
fundadamente la homologación o rechazo del acuerdo, y la publicidad de los
acuerdos sobre honorarios establecidos por las partes.
En
el artículo 25 se incorpora, de forma genérica, la opción que el proyecto
original del Código Civil y Comercial de la Nación incluía en su artículo 1714,
herramienta esencial para prevenir la comisión de nuevo ilícitos en forma
masiva.
Se
aclara y regula la posibilidad de dictado de medidas cautelares y medidas
preventivas en el artículo 26, con la finalidad de asegurar la “efectividad”
que “requiere que las herramientas judiciales disponibles, incluyan medidas
procesales como las medidas precautorias, provisionales o cautelares” (Comité
de Derechos Humanos, Observación General Nº 31, 2004). Se deja aquí un campo de
acción en manos del juez para determinar en qué casos la protección debe
adelantarse inaudita parte y cuando no, priorizando la bilateralización. Este
apartamiento del principio general, está dado en que el peligro en estos casos
no es el conocimiento de la otra parte del dictado de la medida, sino
justamente el daño que pueda surgir por la demora en su dictado. Se
compatibiliza también, el dictado de las medidas preventivas con la regulación
existente en el Código Civil y Comercial de la Nación, aclarando la posibilidad
de su solicitud de forma individual o accesoria a un proceso colectivo. Se
estipula en el artículo 28 que los recursos contra estas medidas son sin efecto
suspensivo y tramitarán por vía incidental al principal.
En
el artículo 27 se regula un punto central de las acciones colectivas: el
alcance material de la cosa juzgada. En esto, se establece, para otorgar
firmeza al procedimiento y siguiendo la línea de la mayoría de los proyectos
presentados, una cosa juzgada de doble vía (en caso favorable o no), con la
excepción del caso de rechazo por falta de prueba o cuando se hubieran omitido
hechos fundamentales con entidad suficiente para revertir la decisión firme. Se
aclara que, para el ejercicio de todo tipo de impugnación del resolutorio, y
para asegurar la imparcialidad, ésta deberá realizarse ante un juez o jueza
distinto al que dictare la resolución original.
Directamente
relacionado con la cosa juzgada, en el artículo 29 se establecen las dos
opciones de las sentencias de procesos colectivos: establecer mecanismos de
liquidación colectivos o declarar genéricamente la responsabilidad del
demandado. Se propone, conforme lo establecen los ordenamientos sustantivos
vigentes, priorizar la liquidación colectiva de los daños, dejando como segunda
opción la declaración genérica con liquidación posterior. A la vez, se mantiene
la opción de liquidar por incidente separado, aquellos daños diferenciados,
causados por el hecho colectivo correspondiente, aclarando que en estos casos
el incidente podrá iniciarse ante el juez del domicilio del miembro del grupo,
facilitando así el acceso a la justicia de la mayor manera posible (opción
tomada también por el Código Modelo para Iberoamérica del Instituto
Iberoamericano de Derecho Procesal del 2004). Se incluye una respuesta a un
problema crónico de estos procesos: la falta de estímulo de los representantes
del colectivo. En la actualidad, estos representantes, no reciben ningún tipo
de beneficio por estos procesos (aun cuando eventualmente sí reciban el
beneficio los abogados que actúan en estos procesos), pero cargan en muchos
casos con distintas dificultades para lograr la efectivización de los derechos
que se buscan proteger. Al otorgar la opción del último párrafo del artículo
29, se transparenta la operatoria de estos actores y se permite su crecimiento
efectivo y directo, motivándose así el logro de un mayor acceso a la justicia
para todos los representados que se benefician con la resolución de los
conflictos colectivos.
Para
le ejecución de sentencias complejas o estructurales, el artículo 30 fija
parámetros mínimos y otorga al juez las facultades necesarias para gestionar
las dificultades, cristalizando así la experiencia dada en la materia por el
poder judicial hasta la actualidad. En concreto se posibilita al juez a
requerir un proyecto completo de cumplimiento (en el entendimiento de que en
una gran cantidad de casos, el demandado es quien cuenta con las capacidades
técnicas y operativas para cumplir rápida y eficazmente con la orden judicial),
la designación de abogados o grupos de ellos para gestionar las tareas
delegadas por el juez para la implementación de la sentencia, la realización de
mesas de trabajo para acordar los mecanismos de implementación y resolución de
problemas operativos, y la posibilidad de coordinar con otras autoridades
judiciales el cumplimiento de las órdenes impartidas. Estos mecanismos permiten
resolver problemas que se han mostrado como apremiantes en casos conocidos como
la gestión de la recuperación ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo.
A
la hora de resolver el sistema de incentivos, los artículos 31 y 32, vienen a
establecer los mecanismos adecuados y proporcionales al interés público que
tienen este tipo de procesos y a las finalidades que persiguen en términos de
acceso a la justicia, disuasión de conductas ilícitas colectivas, economía
procesal y obtención de soluciones igualitarias. En este sentido se establece
un mecanismo de beneficio de litigar sin gastos automático, para los casos más
comunes, dejando abierta la posibilidad al juez de otorgamiento en el caso de
los grupos tradicionalmente postergados. Se fija la posibilidad de retirar el
beneficio en caso de demostrada litigación de mala fe y/o abuso del proceso.
Sumados
a estos dos extremos, se establecen pautas particulares en relación con la
regulación razonables para los abogados, peritos y otros expertos
intervinientes, directamente relacionado con las complejas tareas que estos
procesos implican. En relación con el abuso procesal que puede darse en este
tipo de procesos, se establecen en toda la ley, medidas de control con una
amplitud suficiente para un efectivo control judicial -y del Ministerio
Público- para evitar todo tipo de abusos. Sin embargo, no es posible generar un
sistema de acceso a la justicia con el alcance que este tipo de procesos busca,
sin generar los incentivos económicos necesarios para volverlos realmente
operativos, menos aún sin tomar en cuenta el impacto presupuestario que tiene
la litigación disgregada de conflictos repetitivos, que implica en muchos
casos, un enorme costo presupuestario (casos típicos fueron los nacidos por la
pesificación). El costo de estos procesos, o los pagan los infractores a la
normativa vigente en un proceso colectivo, o lo paga el estado en cientos o
miles de procesos disgregados. Sumado a esto, se aclara en el artículo 39 que
las leyes de honorarios locales no son aplicables en cuanto se opongan a la
ley, manteniendo la misma lógica vigente en el procedimiento de la Ley 24.522
de Concursos y Quiebras (norma de carácter colectivo, eminentemente procesal,
dictada por el Congreso Nacional para todo el país y aplicada por la justicia
ordinaria provincial) en su artículo 271.
Otro
requisito que se regula con jerarquía legal (la CSJN ya había generado un
registro de este tipo bajo su órbita mediante la Acordada 32/2014) es el
Registro de Acciones Colectivas. Se sigue la línea del registro existente a
nivel nacional, pero migrando el mismo al Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, ya que el nuevo registro alcanza no solo a causas de la justicia
nacional, si no a las que tramiten en todo el país. El nuevo registro, evitará
la superposición de causas colectivas con el mismo alcance, según si fueron
interpuestas o no en distintos tribunales (en la actualidad es totalmente
posible la registración de una causa nacional en un registro provincial y otra
con el mismo alcance en el registro de la CSJN). Sumado a esto, se establece
expresamente la obligación de los registros de procesos colectivos locales de
remitir periódicamente (conforme se estipule en la reglamentación) las
inscripciones de acciones colectivas locales (no alcanzadas por este proyecto
de ley), para evitar la posibilidad de que se interpongan acciones colectivas
locales con un objeto parcialmente superpuesto con una acción de alcance en
múltiples jurisdicciones.
En
el artículo 34 y 35 se regula el funcionamiento del Fondo Público de Reparación
y Fomento de los Derechos Colectivos, para lograr un integral funcionamiento de
los sistemas de reparación colectiva y para evitar el enriquecimiento ilícito
de los demandados, aun cuando hubiera una sentencia favorable. Se toma como
modelo para este sistema, la experiencia dada en por el sistema vigente en
Colombia (artículo 88 de la Constitución y Ley 472 de 1998), así en Brasil (Ley
7347). El Fondo administrará los remanentes que se generan en los procesos
colectivos, los fondos generados por la aplicación de daños punitivos o las
sanciones pecuniarias disuasivas del artículo 25, y los fondos asignados al
resarcimiento de colectivos que hubieran sufrido un daño de otra manera no
resarcible. Estos fondos serán utilizados para cumplir las finalidades
específicas ordenadas en la sentencia de reparación, o en caso de falta de
aplicación específica, para difundir estos derechos, beneficiar a los grupos
desaventajados de múltiples maneras, realizar tareas de fomento al propio
sistema de protección colectivo, de mejoramiento de la autoridad de aplicación
que protegen los derechos colectivos y sustantivos que se protegen por estos
procesos. Se consigue así, generar un fondo transparente, al que los diferentes
interesados puedan acudir para obtener la ayuda necesaria para lograr los
objetivos públicos estipulados por las distintas normativas de fondo.
Dado
el carácter fuertemente público de estos procesos, se regula específicamente el
Amigo del Tribunal por medio del artículo 36, manteniendo las líneas vigentes
sobre este instituto, habilitando la participación amplia de todos los
interesados en el proceso, y permitiendo al juez o jueza, un conocimiento más
amplio de la problemática a resolver. En especial, se abre la posibilidad de
una intervención en todas las instancias (y no sólo en instancias recursivas),
aclarando la oportunidad de la participación del Amigo del Tribunal, y atando
su participación con el auto de apertura del proceso colectivo, momento en el
que se resuelve la realización de las distintas medidas de publicidad.
Por
otro lado, en el artículo 37 se deja abierta la posibilidad del juez o jueza de
convocar a audiencia pública, o de darle esta característica a cualquiera de
las audiencias reguladas en el procedimiento, para permitir una participación
mayor de la comunidad en el trámite de la causa y en la resolución del
conflicto colectivo. Se busca así, generar un equilibrio entre un procedimiento
con una apertura más amplia (que establezca la realización de este tipo de
audiencias en distintos puntos clave del procedimiento, como en la certificación,
apertura a prueba u homologación de los acuerdos) y el procedimiento ordinario
actual que no establece esta posibilidad en ningún caso. De esta manera, se
permite al juez puntual, meritar conforme a la gravedad de la afectación
colectiva, la necesidad y oportunidad de estas audiencias.
Finalmente,
los últimos artículos establecen reglas generales sobre supletoriedad
(nuevamente tomando las líneas generales de la ley de quiebras sobre honorarios
y regímenes procesales locales, en este último caso en el artículo 278). Se
prioriza lo estipulado por la norma como piso mínimo de estos procesos, en
cumplimiento de la función de coordinación del estado federal para estos
procesos, pero dejando abierto el cumplimiento de los principios de la normativa
de fondo, así como de las regulaciones locales que no se opongan a la ley. En
relación con la mediación, se establece la eximición de estos procesos
–usualmente omitido en el listado de causas alcanzados por las leyes que
regulan el instituto-, por la necesidad de la discusión pública, el alcance de
los mismos, carácter público del proceso, y la intervención obligatoria de
distintos actores institucionales, conforme se regula en el artículo 24.
En
razón de lo expuesto, solicito a los señores diputados que me acompañen en este
proyecto.
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